‘Kayyım Uygulamasını Çerçeveye Almak:
Osmanlı’dan Cumhuriyet’e Devletin Merkezileşmesi, Yerel Dinamikler ve Belediyeler’

DİSA 'Kayyım Uygulamasını Çerçeveye Almak: Osmanlı’dan Cumhuriyet’e Devletin Merkezileşmesi, Yerel Dinamikler ve Belediyeler' adıyla bir rapor yayınladı. Raporu yazan Bahtiyar Mermertaş ile kayyımlığı, günümüze nasıl aktarıldığını ve günümüz kayyımlık pratiklerini konuştuk. 

“Kayyım Uygulamasını Çerçeveye Almak: Osmanlı’dan Cumhuriyet’e Devletin Merkezileşmesi, Yerel Dinamikler ve Belediyeler” araştırmasını yapmanızdaki amaç neydi?

Bilindiği gibi ilki 2016’dan başlayarak ikincisi 2019’daki yerel seçimlerden çok kısa bir süre sonra seçilmiş HDP belediyelerine kayyımlar atandı. Sadece HDP belediyelerine yapılan kayyım atamaları değil, ayrıca 2016 yılından sonra ilan edilen olağanüstü hal ve sonrasında tesis edilen Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’yle birlikte merkezi îdarenin gücünün aşırı bir biçimde tahkim edildiği, bütün idari sistemin tek bir merkezden yönetildiği, öncesinde kısmi de olsa özerk bir yapıya sahip kurumların merkezî işleyişe dahil edildiği bir süreç yaşanıyor. Üniversitelerdeki rektör seçimleri kaldırıldı, Merkez Bankası’nın kısmi de olsa özerkliği sonlandırıldı, sivil toplum örgütlerine kayyım atanması yasallaştırıldı, muhalefet ittifakı tarafından kazanılan Ankara ve İstanbul Büyükşehir Belediyeleri’nin yetkileri sınırlandırılıyor. Orman yangınlarıyla kamuoyunun gündemine giren Türk Hava Kurumu’nun (THK) 2019’dan beri kayyım heyetiyle idare edildiği anlaşıldı. Yani öncesinde de katı biçimde uygulanan merkeziyetçi yapanın daha da tahkim edildiği ve nihayetinde “farklı” bir siyasal ve idari düzenin tesis edildiği görülüyor. 

Her ne kadar Osmanlı’dan Cumhuriyet’e katı merkeziyetçi bir idari sistem söz konusu olsa da 2016’dan sonra merkezî yapının aşırı güçlenmesi söz konusu. Kayyım atamalarını, yönetim biçiminde bir sapma veya bir siyasal iktidarın tasarrufuna hapsetmemek için tarihsel ve sosyo-politik bir çerçevede düşünmek gerekiyor. Osmanlı’dan Cumhuriyet’e merkezî idarenin yerelle ve buradaki toplumsal ve siyasal dinamiklerle kurduğu ilişkiyi göz önünde bulundurmak lazım. Buradan yola çıkarak, yerel dinamiklerle de belirlenen belediyeler ile merkezî idare arasındaki ilişkinin tarihselliğini düşünmek, 2016 yılından sonra iyice tahkim edilen merkezî yapıyı ve kayyım atamalarının koşulu olan yönetim rasyonalitesini bir boyutuyla anlamayı mümkün kılıyor.

“Kayyım atamalarını yönetim biçiminde bir sapma veya bir siyasal iktidarın tasarrufuna hapsetmemek”ten kastınız nedir?

Kayyım atamaları mevcut hükümetin yönetim süreçlerinde gerçekleştirdiği bir sapma değil. Kayyım atamalarını imkân dahilinde kılan tarihsel olarak bir dizi siyasal, toplumsal ve idari sürecin bulunduğunu, bu atamaların bir tarihselliğe ve rasyonaliteye sahip olduğunu ifade etmeye çalışıyorum. Uzun bir açıklama olacak ama sabrınıza sığınarak kısaca özetlemeye çalışayım. Evvela yerel güç ve dinamiklerle merkezi idarenin ilişkisi Osmanlı’dan başlayarak gerilimli bir seyir izledi. 19. yüzyıla gelindiğinde iyice güç kazanmış yerel güçler Osmanlı için bir tür beka sorunu olarak görüldü. Merkezileşmenin başladığı 19. yüzyıldan sonra Osmanlı, devletin dikey iktidarını kesen taşradaki iktidar ve güç oluşumlarını ya ortadan kaldırarak ya da bünyesine dahil ederek ve pratiklerine kısmi bir özerklik tanıyarak merkezî politikaların yereldeki taşıyıcısı/uygulayıcısı kılmaya çalıştı. Bazı devlet adamlarınca “taşranın kolonizasyonu” olarak adlandırılan bu süreç, hayli çatışmalı ve kanlı oldu.

Kuşkusuz yerel dinamik ve güç ilişkileri, kendinden menkul demokratik oluşumlar değil. Aksine yerel dinamikler, demokratik bir biçimde değil bulundukları bölgedeki iktidar ilişkileri ve ekonomik bir dizi asimetriyle inşa olur. Fakat yerel toplumsal grupların yerel dinamik ve örgütlenmelere etki kabiliyeti, merkezî idareye nazaran daha kolay olur. Örneğin Osmanlı döneminde yerel güçlerden en öne çıkan figürlerden olan âyanlar, bulundukları bölgelerdeki ahali tarafından merkeze rağmen/karşı tanınan bir nüfuzlara sahiptiler ve halk, merkeze karşı yerel âyanları destekliyordu. Zira bu âyanlar, merkezden gelen devlet görevlileri gibi aşırı vergi toplamıyor, merkezî hükümetin başaramadığı güvenliği ve asayişi tesis ediyor ve bazı “sosyal sorumluluklar”ı yerine getiriyordu.

Osmanlı merkezî bir idare kursa da yereldeki güç ve toplumsal ilişkilere alan tanıyor, bu güçlerle doğrudan bir işbirliği yapıyordu. Buna karşın Cumhuriyet idaresi, yerel güç ve toplumsal ilişkileri, merkezin idari bir uzantısı olarak tanıma konusunda daha isteksizdi. Fakat iki yüzyıllık merkezileşmenin koşulu, yerel dinamikler ve güçlerin merkezî tasarıların yereldeki aracısı kılınmasına ve bunların merkezî iktidara eklemlenmesine bağlıydı. Çünkü merkezî iktidarın bütün taşrada toplumsal ve mekânsal yayılımı devletin altyapısal kapasitesinin üstündeydi. Merkezî devleti taşrada mutlak bir güç olarak tesis etmek, toplumsal olarak da zordu. Taşradaki ahali uzunca bir süre devleti dışsal bir varlık, vergi ve asker talep eden bir zor aygıtı olarak görüyordu. Bundan dolayı merkezî iktidar, taşradaki güç ilişkilerinden yararlanarak ve bunlar aracılığıyla taşrayı içermeye çalıştı.

Cumhuriyet’in Batılılaşma programı yerel güçlerin iktidarlarına doğrudan bir tehdit oluşturmadığından bu kesimlerce dirençle karşılanmıyordu. Aksine, artan altyapısal kapasitesiyle taşraya giderek daha fazla nüfuz etmeye başlayan Cumhuriyet’le işbirliği, geleneksel seçkinlerin iktidarını daha da güçlendirdi. Merkezî idarenin Batılılaşma çabasına verdikleri destek karşılığında geleneksel seçkin sınıfın ellerindeki arazileri, statülerini ve yereldeki güçlerini korumalarına izin verildi. Hatta milletvekilliği de dahil merkezî yapı içerisinde önemli kademelerinde etkin oldular. Dönem dönem gündeme gelmesine rağmen Cumhuriyet hükümetlerinin herhangi bir toprak reformuna girişmemesinin bir nedeni de budur.

Buna rağmen yerel güçlerle merkezî idare arasındaki gerilim tarihsel olarak devam etti. Araştırmada da bu durumun izini sürdüğüm kanallardan biri belediyeler oldu. Osmanlı’da merkezileşmenin başladığı dönemde kurulan belediyeler, yerel dinamikler ve yereldeki geleneksel güçlerin siyasal sistem içerisinde etkide bulunduğu önemli idari birimlerden biri olageldi. Osmanlı’da merkeziyetçiliğe ve bu doğrultuda gerçekleştirilen kurumsallaşmaya iktidarlarını kaybetme korkusuyla başta karşı çıkan geleneksel yerel güçler, tesis edilen idari teşkilatlanma sonrasında idare meclisleri, belediyeler gibi yapılara üye olarak nüfuzlarını sürdürme imkânına kavuştu ve hatta merkezî idare tarafından tesis edilen bu yapılar yerel çıkarların mücadele alanı oldu. 

Buna karşın 19. yüzyıldan başlayarak merkezî idare belediyeleri denetlemek ve kontrol etmek de istedi. Merkezî yapının bu eğiliminin nedeni sadece yerel güçlerin etkinliğini kırma ve demokratik yapılar tesis etme değil, devlet aklının tabiatına içkin güçlü devlet anlayışıdır.

Osmanlı’da yerel halktan belli bir miktar vergi veren erkekler, belediye meclisi seçimlerine seçmen olarak katılabiliyordu. Seçilen belediye meclisinin kendi arasından seçtiği başkanın göreve atanması ve belediye bütçesi, merkezî idarenin denetiminden geçiyordu. Belediye meclisinin kendi arasından veya dışarıdan seçtiği belediye başkanının atanması için merkezî idarenin onaylama şartı Cumhuriyet’in 1960’lı yıllarına kadar da devam etti. Yerel yönetimler üzerindeki merkezî denetim ve kontrol mekanizmaları, yerel yönetimlerin kurumsal özerkliğinin tesisi bağlamında köklü bir değişim dönemi olarak görülen 1960’lı yıllardan sonra da sürmeye devam etti. Günümüzde de belediyeler mali konularda merkezî idareye bağlı kalmaya devam ediyor. Anlaşıldığı gibi merkezî idare günümüzde de yerel yönetimleri denetlemeye ve kontrol etmeye çalışıyor.

Yerel dinamik ve güçler söz konusu olduğunda, özellikle Cumhuriyet döneminde, devletin beka kaygısıyla dikkat kesildiği yer Kürtlerin ağırlıkla yaşadığı bölge oldu: Cumhuriyet’in ilk dönemlerde umumi müfettişliklerle, uzun yıllara yayılmış ve istisna halinden sıyrılarak kurallaşmış sıkıyönetim ve olağanüstü hal idaresiyle yönettiği bir coğrafya. Bundan dolayı 1930’lardan başlayarak 1948’e kadar kayyım atanan 106 belediyenin 90’ı yine Kürtlerin ağırlıkla yaşadığı coğrafyadaydı ve bu süre zarfında Kürtlerin yaşadığı hemen hemen bütün belediyeler kayyımlar tarafından idare edildi.

1930-1948 arasında Kürtlerin çoğunlukla yaşadığı coğrafyadaki belediyelere yapılan kayyım atamalarının gösterdiği tablo ile 2016’dan sonra HDP belediyelerine yapılan kayyım atamaları arasında tarihsel ve güncel farklılıklar olsa da beka ve güvenlik tehdidi hissettiğinde devletin ilk refleksi, merkezî tahayyülün dışında gördüğü bir dinamiğe sahip Kürt coğrafyasını olağanüstü bir biçimde yönetmek oluyor. Böylesi dönemlerde devletin genel tavrı, bu coğrafyada siyasal alanı daraltmak ve buradaki yerel yönetimleri merkezî kontrol süreçlerine dahil etmek oluyor.

2016 yılından sonra yapılan kayyım atamaları yeni yani?

Evet. Belediyelere kayyım uygulaması fikri 1930’lara giden süreçte, pratikte de 1930’lar boyunca görüldü. 1930’da Ağrı İsyanları’nın bastırılmasını takip eden günlerde Reisicumhur imzasıyla yayınlanan bir kararnameyle 42 belediyeye ilk kayyım atamaları yapıldı. 1930-1948 arasında, 109 belediyeye kayyımlar atandı. Bu atamaların 90’ı Kürtlerin çoğunlukla yaşadığı coğrafyadaki belediyelere, geri kalan 19’u Türkiye’nin diğer bölgelerine yapıldı.

1930’da çıkarılan 1530 sayılı Belediye Kanunu’nun 94. maddesinde “görülecek lüzum üzerine” illerde İçişleri Bakanlığı, ilçelerde valiler tarafından görevden alınabilmesi düzenleniyordu. Bunun yanında 1927 yılında kurulmaya başlanan umumi müfettişlikler, bölgelerinde olağanüstü yetkilere sahipti. Müfettişlikler, Şeyh Said İsyanı sırasında ilan edilen sıkıyönetim idaresinin (1925-1927) kalıcı hale getirilmesine yönelik bir uygulamaydı. Ayrıca müfettişlikler yerel yönetimler üzerinde güçlü bir denetim yetkisine sahipti ve belediye başkanlarını görevden alma yetkisine sahipti.

Ayrıca Şeyh Said İsyanı’ndan sonra bu coğrafyada bulunan CHP teşkilatları kapatıldı. Örneğin 1936’da, ülkedeki 62 vilayet arasında CHP teşkilatının bulunmadığı 12 ilin tamamı Kürtlerin ağırlıkla yaşadığı coğrafya içindeydi ve bu durum 1944 yılına kadar sürdü. Hatta İsmet İnönü, Demokrat Parti kurulduktan sonra genel başkanı olan Celal Bayar’a bu coğrafyada parti teşkilatı kurmamalarını, kendi partisinin teşkilatlarını da lağvedeceğini söylüyor. İnönü “Particiliğin milli birliği bozmasından endişe ederim” diyordu.

Cumhuriyet’in ilk dönemlerinde hem belediyelerin kayyımlarla idare edilmesi hem de bölgede parti teşkilatlarının kapatılması birbirine benzer gerekçelere sahip. Cumhuriyet idaresinin kayyımlarla Kürtlerin ağırlıkla yaşadığı coğrafyadaki yerel yönetimleri idare etmesindeki murat, merkezî otoritenin buralarda tesisi yanında, yerel yönetimlere içkin bazı siyasi özellikler ve bu kurumlar dolanımıyla oluşabilecek siyasi devinimi engellemekti. Çünkü yerel yönetimler için yapılacak seçimlerin toplumu mobilize etme kabiliyeti bulunuyordu ve ayrıca seçimler, sorun olarak görülen yerel dinamiklerin politizasyonuyla sonuçlanabilirdi. Seçimler belediye kurumlarının bizzat bölgedeki kişiler tarafından yönetilmesine neden olabilirdi ve böylece bölgenin bazı dinamiklerini içerebilirdi. Yerel yönetimlerin bu coğrafyadaki bazı dinamikleri içerme, bundan etkilenme veya yerel yönetimlerin bu dinamikleri güçlendirme ihtimali devlet ricali için bir tür felaket senaryosuydu. Bununla birlikte devletin resmî partisi de olsa CHP’nin bölge merkezlerinde teşkilatlanması siyasal bazı devinimleri tetikleme ihtimali içeriyordu.

HDP Belediyelerine yapılan kayyım atamalarının kadınlar haklarına etkisinden bahsediyorsunuz ayrıca…

Kayyım atamaları, öncelikle, bölgedeki kadın temsiline, kadınların siyasete katılımına ve yerel yönetimlerde kadınların görünür olmasına darbe indirdi. HDP belediyeleri bünyesinde bulunan 47 civarındaki kadın müdürlüğü ya kapatılarak ya da işlevsizleştirilerek alt birimleri içerisinde işleyen ekonomi, şiddetle mücadele ve eğitim birimlerinin yerine getirdiği önemli görevler akamete uğradı. Dolayısıyla kadınlar üzerindeki şiddet ve baskılara bitirme, kadınların eşitlik mücadelesini desteklemek için geliştirilen kurumsal mekanizmalar ortadan kaldırıldı.

Ayrıca HDP belediyelerine merkezî idare tarafından atanan kayyımların ezici bir kısmının erkek olması, kadınların siyasal süreçlere, yerinde yönetim mekanizmalarına katılımını hayli etkiliyor. Dolayısıyla kayyım süreci, bu coğrafyadaki kadın hareketine ve kadın haklarına ciddi zararlar veriyor.

Eşbaşkanlık uygulamasının terörle ilişkilendirmesi gibi bir tespitiniz olmuş. Nedeni neydi?

2019’daki ikinci dönem kayyım atamalarından sonra HDP belediyelerinde uygulanan “eşbaşkanlık” sisteminin terörle iltisaklı olma delillerinden biri olarak gösterilmesi yeni bir durumdu. Zira ilk dönem kayyım atamalarında eşbaşkanlık sistemi, sadece bir idari rahatsızlık konusu olarak vurgulanıyorken, 2019 yılındaki ikinci dönem kayyım atamalarında eşbaşkanlık uygulaması “PKK’nın benimsediği ‘eş başkanlık’ sistemi” olarak kabul edilerek, hukuki yargılamanın konusu yapıldı.

2017’den 2019’a gelindiğinde merkezî idarenin HDP’nin eşbaşkanlık uygulaması karşısındaki bu tutum değişimini salt HDP’yi PKK ile ilişkilendirme mantığıyla, Türkiye siyasetinin kadim eril siyasi zihniyetiyle, Kürt hareketi üzerinde artan baskı politikasıyla, HDP’nin siyasal bütün faaliyet ve politikalarını kriminalize etme eğilimiyle açıklamak zor. Bu açıklamaların hepsini dışlamadan başka açıklamalar da yapılabilir. Çünkü Türkiye’deki idari süreçler, özellikle 2016-2018 yıllarına kıyaslandığında, 2019’a gelindiğinde demokratik olarak daha “iyi” durumdaydı. Yani devlet aygıtının OHAL dönemindeki hayli sert politik baskıları, öncesine kıyasla 2019’a gelindiğinde kısmen de olsa “esnemişti”.

Bence 2019’da HDP’nin eşbaşkanlık uygulamasının kriminalize edilmesinde, birbiri içine geçmiş üç dinamiğin daha altı çizilmeli. 

İlki Türkiye’de güçlü ve gittikçe de güçlenen kadın hareketinin siyasal iktidarı, iktidarın dayandığı bir kesim nüfus grubunu ve bu gruptan neşet eden tahayyülü zorlamasıydı. Siyasal iktidar Türk-Sünni-muhafazakâr-erkek tahayyülünü ve bu tahayyülün işlediği nüfus grubunu, cinsiyet özgürlüğünü savunan kadınlara kıyasla daha fazla ayrıcalıklı görüp taltif etmeye eğilimli. Kadınların ve LGBTİ+ hareketinin hak mücadelesi, iktidar tarafından erkeklere sağlanan ayrıcalıklı konumu aşındırıyor.

Örneğin İstanbul Sözleşmesi’nin iptal edilme nedenleri arasında da bir kesim Türk-Sünni-muhafazakâr-erkek nüfus grubunun ve tahayyülünün, kadınların kazandığı bazı demokratik kazanımlardan duyduğu rahatsızlık bulunuyordu. Daha fazla eşitlik için mücadele eden ve günden güne yükselen kadın hareketini engellemek sözleşme feshindeki motivasyonlardandı. Bu minvalde HDP’nin eşbaşkanlık uygulaması, cinsiyet eşitliğinin siyasal ve idari alanda bir örneğiydi. Yükselen kadın mücadelesinin eşbaşkanlık uygulamasını benimseyip taleplerini artırması ve eşbaşkanlık uygulamasının kadın hareketine güç vermesi, “Egemenlik kayıtsız şartsız erkeklerindir!” üzerinden şekillenen siyasal tahayyülü dönüştürme kudretine sahip.

İkinci dinamik ise ilkiyle doğrudan ilgili. Buna göre, kadın ve LGBTİ+ hareketi HDP’yle ilişki kurabilir, partiye angaje olabilir ve iktidarın uzun zamandır ana aktörü olduğu HDP’nin marjinalize edilme sürecini akamete uğratabilir. İktidarın özellikle 2016 sonrasında zemin bulduğu toplumsal taban ve tahayyülün antitezlerinden öne çıkanları kadın, LGBTİ+ ve Kürt hareketi. Bu hareketler arasında bir ilişkinin gelişmesi, birbirlerini beslemesi siyasal iktidarı zorlayabilecek bir kudrete sahip.

Eşbaşkanlık uygulamasının terörle ilişkilendirilmesine neden olan diğer dinamik de HDP ve Kürt hareketi içerisinde güçlü bir yere sahip olan kadın hareketini durdurmaya çalışmaktı. Kürt kadın hareketi, Türkiye genelindeki kadın hareketiyle ilişkisi olan bir toplumsal hareket. Dolayısıyla Kürt kadın hareketinin eşbaşkanlık gibi kazanımları ve de gelişmesi, Türkiye genelindeki kadın hareketiyle birleşmesine ve bu da HDP’nin güçlenmesine, geniş bir toplumsal zeminde meşruiyet kazanmasına vesile olabilir. Ayrıca Kürt hareketi içerisindeki kadın hareketi hem hareketin itici güçlerinden hem de toplumsal meşruiyet ve toplumsal desteğin önemli dinamiklerinden. Kayyım atamalarından hemen sonra yerel yönetimlerdeki kadın temsilinin düşürülmesi ve kadın merkezleri, kadına yönelik şiddetle mücadele birimlerinin kapatılışı bunun bir sonucu.

İstanbul ve Ankara büyükşehir belediyelerinin muhalefet tarafından kazanılmasından sonra merkezî idare tarafından yetkileri kısıtlandı, İstanbul’daki taksi krizi, sosyal belediyecilik faaliyetlerinin engellenmesi gibi durumları çalışmanız bağlamında nasıl değerlendiriyorsunuz?

Merkezî idarenin aşırı güçlenmesi ve paralel olarak yerel yönetimler üzerinde artan gücü ve kontrolü, böylesi müdahaleleri doğuruyor. Yani, HDP belediyelerine yapılan kayyım atamaları İstanbul ve Ankara büyükşehir belediyelerinin yetkilerini kısıtlaması gibi uygulamalara giden yolun taşlarını döşedi. 1930’larda Kürtlerin ağırlıkla yaşadığı bölgelere yapılan kayyım atamaları ve tesis edilen umumi müfettişlikler de zamanla Türkiye’nin geri kalan yerlerine doğru genişletildi. Bir yerde uygulanan iktidar pratiği, “başarılı” bulunduktan sonra bir yönetim tekniği oluyor.

Rapora buradan ulaşabilirsiniz.