2911 Sayılı Kanuna Yeniden Bakmak

İçinde bulunduğumuz süreç “toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı”, “genel sağlık” kavramlarına ve “2911 Sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu’na” yeniden bakmamız gerektiğini hatırlatıyor.

Toplantı ve gösteri özgürlüğü Türkiye’de uzun yıllardır ihlal edilen haklardan birisi. Özellikle 2013 yılındaki Gezi Parkı protestolarının ardından, muhalif görüşlerini açıklamak amacıyla barışçıl gösteri-yürüyüş düzenlemek isteyenlerin kamusal alana erişimi giderek azaldı ve ifade özgürlüğü geriledi. Bu gerileme hali toplantı ve gösteri özgürlüğüne nihai bir darbe vuran OHAL ilan edildikten sonra da devam etti.

Karar alıcılar bireylerin barışçıl gösteri ve toplantı haklarını yalnızca kolluk gücü ve yargısal tehditlerle değil aynı zamanda toplantı ve gösterilere ilişkin, insanlar sokağa çıkmadan çok önce koyduğu genel kısıtlamalarla da engelledi. Bu durumun bir sonucu olarak, şu anda Türkiye’de birçok kişinin kamusal alanda toplantı ve gösteri hakkını kullanmaktan korktuğu ifade ediliyor. Bu bağlamda gitgide yasal açıdan daralan, üzerindeki yürütme ve yargı baskısı artan sivil alanın engellemelere maruz kaldığına şahitlik ediyoruz. Cumartesi Anneleri’ne, Aydın’da jeotermal projesine karşı yapılan eylemlere, avukatların Ankara’ya yaptığı yürüyüşe karşı yapılan muameleler bunlardan sadece birkaçı.

İçinde bulunduğumuz süreç “toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı”, “genel sağlık” kavramlarına ve “2911 Sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu’na” yeniden bakmamız gerektiğini hatırlatıyor. Aslında ‘bol geldiği’ söylenen ve 1980 askeri darbesiyle ilga edilen 1960 Anayasası’ndan sonra sivil toplumun yanı başında bekleyen bir ‘aba’dır 2911. 1 Mayıslardan 28 Şubatlara, Gezi’den Las Tesis’lere uzanan bastırmanın en kolay gerekçesi oldu.

Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Hakkına Kısa Bir Bakış 

Anayasa’nın 34. maddesi, uluslararası standartlara uygun olarak, toplantı ve gösteri hakkını “herkes, önceden izin almadan, silahsız ve saldırısız toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına sahiptir” ifadesiyle herkes için tanımıştır. Bireylerin kendilerini ifade edebilmesinin ve bireysel gelişimlerinin önemli araçlarından olan barışçıl toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı, tıpkı ifade özgürlüğü gibi demokratik toplumun temellerinden birini oluşturmaktadır. Toplanma özgürlüğünün demokratik topluma bakan işlevleri ise, siyasi katılım ve denetimdir. Bu işlevler, toplanma özgürlüğünü, demokratik bir toplumun en temel ve vazgeçilmez unsurlarından biri haline getirir ve bu özgürlüğün kullanımını, kamusal alanlarda gerçekleşen trafik, seyahat ya da ticaret gibi diğer faaliyetler ve eylemler karşısında öncelikli kılar.

Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Hakkının Kısıtlanması ve 2911 Sayılı Kanun

Türkiye’de toplanma özgürlüğüne dair yasal çerçeve, 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu ve bu kanunun uygulanmasına dair yönetmelik tarafından çizilmiştir. Toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı elbette ki sınırsız değildir, bazı kısıtlamalara tabi tutulması olağandır. Ancak demokratik bir toplumda bu hakka müdahale edilebilmesi ancak zorlayıcı nedenlerin varlığına bağlıdır. Ne var ki 2911 sayılı Kanun incelendiğinde toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkını sınırlama yetkilerinin geniş tutulduğu, Anayasa ve uluslararası sözleşmelerce korunan hakkın kanun yoluyla kısıtlandığı görülecektir.

• Bildirim Şartı Meselesi

2911 Sayılı Kanun’un 10. Maddesi ‘idareye bildirim yükümlülüğü’ getirilmiştir.[1] Bu bildirim şartı ilk başta Anayasa ile çelişir nitelikte gözükse de İHAM ve AYM kararlarında da açıklandığı üzere sorun olarak görülmemiştir. Çünkü esasen bildirim yükümlülüğü, yerine getirilmemesi halinde derhal müdahale etme sebebi olarak değil; prensip olarak kolluk güçlerinin toplantı ve gösteri yürüyüşü özgürlüğünü güvence altına almak konusundaki pozitif yükümlülüklerinin bir parçası olarak görülmektedir. Diğer bir deyimle bildirim yapılmalıdır ki, idare o bölgedeki gerekli tedbir ve imkanları sağlayabilsin. (Ambulans, trafik akışı, portatif tuvalet gibi.)

İHAM, Oya Ataman-Türkiye kararında bir toplantı ve gösteri yürüyüşü için bildirim yapılmamasını başlı başına müdahale sebebi olarak kabul edilemeyeceğini açıkça vurgulamıştır. İzinsiz ve bildirimsiz bile olsa, (şiddet, silah kullanımı vb.) diğer şartları ortaya çıkmadıkça kolluk güçleri bir gösteriye müdahalede bulunamazlar. Diğer yandan, toplantı ve gösteri yürüyüşünü gerektiren olay aniden vuku bulmuş ve acilen tepki gösterilmesi gereken bir olay da olabilir. Bu konuyu da İHAM Bukta ve diğerleri v. Macaristan kararında şöyle açıklamıştır: “Politik bir olaya derhal tepki verilmesinin haklı olduğu ve bunun da barışçıl bir eylem yoluyla yapıldığı özel durumlarda, bu eylemin, sadece ön bildirim yükümlülüğünün yerine getirilmemiş olması gerekçesiyle dağıtılması (…) barışçıl toplantı hakkına orantısız bir kısıtlama getirilmesidir.”

Sonuç olarak bildirim şartına uyulmaması o eyleme müdahalenin gerekçesi sayılamaz. Uygulamada idarecilerin toplantı ve gösteri yürüyüşünün izinsiz olduğundan bahisle müdahale etmeleri aslında anayasal bir hakkın ihlalini teşkil eder. Diğer bir deyimle, eylemlere sıkça müdahale ve insanları gözaltına almanın gerekçesi olarak gösterilen bildirim yükümlülüğü aslında insanlara zor kullanmanın kılıfı olamaz.

• Çocukların Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Düzenlemeye Hakkı Yok 

2911 Sayılı Kanun’un 9. Maddesi’ne göre toplantı ve gösteri yürüyüşü için 7 kişilik bir düzenleme kurulu öngörülmüş ve bu kurulda yer alabilmek için fiil ehliyetine sahip olmak ile 18 yaşını doldurmuş olması şartı aranmıştır. BM Çocuk Hakları Sözleşmesi’nin 15. Maddesi’ne göre çocuklara da toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkı tanınmışken, bu kısıtlamanın getirilmesi yanlıştır. Bu düzenleme ile gençlerin başında adeta erişkinlerin bulunması zorunlu hale gelmiştir. Bir diğer yönü ile otizmli bireyler açısından da bu haktan mahrum bırakıldıklarını da eklemekte yarar vardır.

• Mekansal Kısıtlamalar

Kanun’un 22. Maddesi’nde toplantı ve gösteri yürüyüşünün yapılamayacağı yerler sayılmıştır. Buradaki kısıtlamalarda parklar ve “genel yollar ve şehirlerarası karayolları” ibareleri hakkı orantısız bir şekilde kısıtlamaktaydı. Anayasa Mahkemesi’nin yerinde olan 2018 ve 2020 tarihli kararları ile genel yollar ve şehirlerarası karayolları ibareleri kaldırıldı. Diğer yandan mekânsal kısıtlamalar parklar gibi aleni alanlarda halen sürmekte. Daha çok teorik tartışmaları barındırması nedeniyle bu konuda sadece “parklarda” hakkın kullanılmasının kısıtlanmasının yerinde olmadığını belirtmek yerinde olacaktır. 

• Gözaltının Basit Gerekçesi: 2911’e Muhalefet

Toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkının kullanılmasının önündeki engellerden en önemlilerini kolluk ve yargı tehdidi olarak ifade etmiştik. Bu hakkın kullanımı esnasındaki kolluk gücünün ne şekilde kullanılması gerektiğini ayrı bir yazıda ele almak daha sağlıklı olacaktır. Bu başlıkta sadece bireyler üzerinde ceza tehdidi olarak kullanılan bir ‘aba’yı, Kanun’un 28. Maddesi’ni ele almakla yetineceğiz. Bu maddede “kanuna aykırı toplantı veya gösteri yürüyüşleri düzenleyen veya yönetenlerle bunların hareketlerine katılanların” cezalandırılacağı düzenlenmiştir. Muğlaklık içeren bu düzenleme yıllardır her eylemde insanların karşısına çıkartılmaktadır. Yukarıda anlattığımız üzere aslında ‘şekli’ bir yükümlülük olan ve toplantıyı başlı başına hukuksuz hale getirmeyen bildirim yükümlülüğünün ihlali bile bu madde kapsamına girebilmektedir. Aniden gerçekleşen, spontane bir şekilde toplanan gruplar üzerinde de bu maddenin uygulanması apaçık bir hak ihlalidir. 

Diğer yandan aynı maddede bireyin eylemlerinin “daha ağır bir cezayı gerektiren ayrı bir suç teşkil etmediği takdirde” bu maddeden cezalandırılacağı vurgulanmıştır. Yani aslında birey kamu görevlisine direndiğinde, kamu malına zarar verdiğinde, tehdit, hakaret, terör propagandası (ki bu da ayrıca incelenmesi gereken bir konudur) vb. eylemleri gerçekleştirdiğinde zaten cezalandırılabileceği yasal zemin bulunmaktadır.  Öyleyse sadece toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenlemesi yahut katılması nedeniyle gözaltına alınması mantığa ve temel haklara uygun düşmez. İdarenin elinde adeta her yöne çekebileceği bir ‘kılıf’ mahiyetinde olan bu madde mevcut haliyle bireylerin haklarını ihlal etmektedir.

Rehber İlkeler

Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Ofisi’nin Barışçıl Toplantı Özgürlüğü ile ilgili Rehber İlkeleri’nde hakkın kullanımına ilişkin bazı temel noktalara işaret edilmiştir. Yasal düzenlemelerin özünde şu hususları barındırması gerekir:

• Temel bir hak olarak, barışçıl toplantı özgürlüğü, mümkün olduğu ölçüde, düzenlemeye tabi olmaksızın kullanılmalıdır.
• Hakkın pratikte kullanılmasını ve gereksiz bürokratik engellere tabi olmamasını sağlamak için yeterli mekanizma ve prosedürleri tesis etmek devletin temel sorumluluğudur.
• Uygulanan her türlü kısıtlama yasalara dayanmalı ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile diğer uluslararası insan hakları belgelerine uygun olmalıdır.
• Toplantı özgürlüğüne getirilen her hangi bir kısıtlama orantısal olmalıdır.
• Barışçıl toplantı özgürlüğü herkes tarafından kullanılmalıdır. Toplantı özgürlüğünü düzenlerken ilgili yetkililer herhangi bir temelde hiçbir birey veya gruba ayrımcılık uygulamamalıdır. 
• İdare, hakkın kullanımıyla ilgili süreci etkin ve hızlı yürütmelidir. Bir toplantıya getirilebilecek herhangi bir kısıtlama gecikmeksizin yazılı olarak toplantının düzenleyicisine bildirilmeli, her bir kısıtlamanın gerekçeleriyle ilgili açıklama yapılmalıdır.
• Düzenleyici makamlar yasal sorumluluklarına uymalı ve usul yönünden veya maddi olarak yerine getirmedikleri yükümlülükleri nedeniyle hesap vermelidir.

Sonuç Yerine

1982 Anayasası’nın meyvelerinden birisi olan 2911 Sayılı Kanun, o dönemin baskıcı ruhunu yansıtmaktadır. Kanunun bazı maddelerinde ‘izin’ kelimesi yer almaktadır. Bu Anayasa hükmüne açıkça aykırılık teşkil etmektedir. Kanaatimizce toptan ilga edilip çağdaş yepyeni bir kanun düzenlenmelidir. Çünkü kanundaki maddelerin neredeyse tamamında yanlış ya da muğlak noktalar bulunmaktadır. Kısıtlamalar için meşru gerekçeler uluslararası ve bölgesel insan hakları belgelerinde öngörülmüştür. Ulusal kanunlarla bunlara ilave gerekçeler getirilmemelidir. Kısıtlamalar için öngörülen gerekçeler muğlaklık içermemelidir. Toplantılar ortak bir ifade amacıyla yapılmakta ve dolayısıyla da bir mesaj iletmeyi amaçlamaktadırlar. Herhangi bir mesajın görsel veya işitsel içeriğine kısıtlama getirilmesi için yüksek bir eşik kullanılmalı ve ancak yakın bir şiddet tehdidi varsa kısıtlama getirilmelidir. (AYM ve İHAM kriterleri baz alınmalıdır) Ayrıca düzenleme kurulu hususu gözden geçirilmeli, illa ki düzenleme kurulunun varlığı şart görülüyor ise bu ekipten dışlanan çocukların da düzenleme kuruluna girebilmesi sağlanmalıdır. Avrupa örnekleri, böyle hükümlere yer verilmeden de kamu düzeninin sağlanabildiğini göstermektedir.

[1] İlgili madde: Toplantı yapılabilmesi için, düzenleme kurulu üyelerinin tamamının imzalayacakları bir bildirim, toplantının yapılmasından en az kırk sekiz saat önce ve çalışma saatleri içinde, toplantının yapılacağı yerin bağlı bulunduğu valilik veya kaymakamlığa verilir.

Bu bildirimde;

1. a) Toplantının amacı,
2. b) Toplantının yapılacağı yer, gün, başlayış ve bitiş saatleri,
3. c) Düzenleme kurulunun başkan ile üyelerinin açık kimlikleri, meslekleri ikametgâhları ve varsa çalışma yerleri,

Belirtilir ve bildirime yönetmelikte gösterilecek belgeler eklenir. 

Bu bildirim karşılığında gün ve saati gösteren alındı belgesi verilmesi zorunludur.

Bu bildirim, valilik veya kaymakamlıkça kabul edilmez veya karşılığında alındı belgesi verilmez ise keyfiyet bir tutanakla tespit edilir. Bu halde noter vasıtasıyla ihbar yapılır. İhbar saati bildirimin verilme saati sayılır.

Aynı yerde, aynı gün toplantı yapmak üzere ayrı ayrı düzenleme kurullarınca bildirim verilmişse ilk verilen bildirim geçerlidir. Diğerlerine durum hemen yazılı olarak bildirilir.

Anayasa Mahkemesi’nin 10.09.2020 tarihli iptal kararı. (https://www.anayasa.gov.tr/tr/haberler/norm-denetimi-basin-duyurulari/sehirlerarasi-karayollarinda-gosteri-yuruyusleri-duzenlenemeyecegini-ongoren-kuralin-iptali/)