“BM Rehber İlkeleri; Devletlere ve Maden Şirketlerine Önemli Sorumluluklar Yüklüyor”

“Tüm Yönleriyle Türkiye’nin Maden Gerçeği” dosyamızda, madencilik faaliyetlerinin çok geniş bir yelpazede hak ihlallerine sebep olduğunu vurgulayan Mekanda Adalet Derneği’nden avukat Özlem Zıngıl, “Hak ihlalleriyle mücadele etmede devletlere ve maden şirketlerine önemli yükümlülükler yükleyen BM Rehber İlkeleri çok önemli. Bu ilkeler üçlü bir çerçeveye; devletlerin insan haklarını koruma ödevine, şirketlerin insan haklarına saygı gösterme yükümlülüğüne ve hakları ihlal edilenlerin zararlarının telafi edilmesine dayanmaktadır. Devletin ‘koruma yükümlülüğü’, devletlerin hak sahiplerini üçüncü kişilerin yani şirketlerin müdahalesine karşı korumasını ifade ediyor. Dolayısıyla, devletlerin ihlallere göz yuman yasal çerçeve kabul etmesi bu bağlamda doğrudan sorumluluğunu tetikler” diyor. 

“Tüm Yönleriyle Türkiye’nin Maden Gerçeği” başlığıyla hazırladığımız maden dosyamızın beşinci bölümünde (MAD) Mekanda Adalet Derneği Kurucu Üyesi Avukat Özlem Zıngıl ile gerçekleştirdiğimiz röportajımızla devam ediyoruz. Zıngıl ile madencilik faaliyetlerinin sebep olduğu hak ihlallerini, bu noktadan hareketle maden şirketlerinin yükümlülüklerini, insan hakları yükümlülüklerini tam olarak karşılamayan yasaların uluslararası insan hakları sözleşmeleri ve ilkelerine ters düşen taraflarını konuştuk. 

“Madencilik Faaliyetleri Geniş Bir Yelpazede İnsan Haklarını Olumsuz Etkiliyor”

Maden çıkaran şirketlerin, faaliyetlerini yürütürken doğrudan ve dolaylı olarak neden olduğu hak ihlalleri nelerdir?

Şirketlerin faaliyetleriyle neden oldukları insan hakları ihlallerinden bahsederken, faaliyetin kendisine ilişkin olumsuz insan hakları etkilerinin olduğu bu anlamda da riski belirgin bazı sektörlerden bahsediyoruz. Madencilik de bunların başında geliyor. Çünkü madencilik faaliyetinin yürütülmesi doğası gereği çevresel bozulmaya neden olmaktadır.  Madenciliğin tehlikeli maddelerin kullanımını içermesi, bunun yanında faaliyetin yürütülmesi için yapılan kamulaştırma ve ormansızlaştırma beraberinde suya erişim hakkı ve gıda hakkından yerinden edilmeye kadar uzanan çok geniş bir yelpazede insan hakları üzerinde olumsuz etki doğurmaktadır. Bu olumsuz etkiler sadece faaliyetin yürütüldüğü yerde yaşayan halkı etkilememekte, hepimizi etkilemektedir. 

Tam da bu noktada, başka yaygın insan hakkı ihlallerini vurgulamak gerekir. Sadece Türkiye değil genel olarak madencilik faaliyetlerinin yürütüldüğü her yerde yüksek olan olumsuz insan hakları etkilerine rağmen hem ihlallerden doğrudan etkilenen halk hem de kamuoyu ile istişare süreçlerinin olması gerektiği şekilde yürütülmemesi, itirazların dikkate alınmaması karşısında demokratik toplumun olmazsa olmazı toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkını kullanarak kendilerini ifade etmek isteyenler, hedef gösterilme ve kriminalize edilme, bu hakkın kullanılmasına müdahale edilmesi, idari para cezaları ve haklarında soruşturulma başlatılması gibi yaptırımlarla karşı karşıya kalmakta.  

BM Rehber İlkeleri ile Maden Şirketleri İnsan Haklarına Saygı Göstermek Zorunda 

İnsan hakları ihlalleri söz konusu olduğunda devletin sorumluluğundan bahsediyoruz. Peki doğayı tahrip eden ve bir sürü hak ihlaline sebep olan maden şirketlerinin yükümlülükleri nelerdir?

Uluslararası insan hakları hukukunun, şirketlerin sorumluluklarını da içerecek şekilde tartışılması yeni değil ancak şirketlerin sorumlulukları üzerine temel ilkeler üzerinden ele alınması yaklaşık on yıllık bir geçmişe sahip. 

Devlet odaklı bir sistematiğe sahip olan uluslararası hukukun temel öznesi de devletler olmuştur. II. Dünya Savaşı sonrasında insan haklarının açtığı alanda bireyler hakkın öznesi olarak öne çıksa da yükümlülükler devletlere yüklenmiştir. Bu denklemde, devlet dışı aktörler olan şirketlerin insan hakları alanındaki yükümlülükleri ve hesap verebilirlikleri 1970’lerden beri tartışılmaktadır. Birleşmiş Milletler bünyesinde, iş dünyası ve insan hakları ilişkisine odaklanan çalışmalar 70’lerden bugüne çeşitli başarısız denemelerden sonra 2011 yılında İş Dünyası ve İnsan Hakları Rehber İlkeleri’nin (BM Rehber İlkeleri) kabul edilmesiyle önemli bir aşamaya gelmiştir. 

BM Rehber İlkeler, uluslararası insan hakları yükümlülüklerinin şirketlere doğrudan uygulanabilir olduğunu henüz öngörmemekle birlikte uluslararası insan hakları hukukunda devletlerin münhasıran yükümlü olduğuna dair kabulü kırdı. Henüz diyorum çünkü BM Rehber İlkelerinin kabul edilmesinin ardından BM İnsan Hakları Konseyi 2014 yılında hükümetler arası bir çalışma grubu kurdu ve bu çalışma grubu şirketler için hukuken bağlayıcı uluslararası metin üzerinde çalışıyor. Şu anda, bir taslak metin üzerinde tartışılıyor.

Bugün, BM Rehber İlkeleri’nin kabulü ile birlikte, devletlerin yükümlülüklerini ve şirketlerin de insan haklarına saygı gösterme sorumluluğunu somut ilkelere dayanarak ileri sürüyoruz. Bu somut ilkeler, kaynağını uluslararası insan hakları metinlerinden; İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, BM Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi ve BM Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nden alıyor. Dolayısıyla maden sektörünü de içine alan boyutu, yapısı ne olursa olsun her türlü şirket bu denklemin içinde.

Devletlerin Uluslararası İnsan Hakları Hukukundaki Koruma Yükümlülüğü

Madencilik faaliyetlerinin yürütüldüğü bölgelerde hak ihlali yapanlar şirketler. Fakat hem yasaya rağmen hem de yasalarla göz yuman bir devlet var. Bu durumda asıl suçlu kim? 

Her ikisinin de hesap verebilirliği söz konusu. Devletler, insan haklarına saygı göstermek, onları korumak ve geliştirmekle yükümlüdür. İhlal edil mesi halinde de sorumludurlar. BM Rehber İlkeleri, üçlü bir çerçeveye; devletlerin insan haklarını koruma ödevine, şirketlerin insan haklarına saygı gösterme yükümlülüğüne ve hakları ihlal edilenlerin zararlarının telafi edilmesine dayanmaktadır.

Şirketlere Karşı Koruma Yükümlülüğü 

BM Rehber İlkeleri’nin ilk sütunu olan devletlerin insan haklarını koruma ödevi, devletlerin uluslararası insan hakları hukukundaki koruma yükümlülüğüne dayanmaktadır. Koruma yükümlülüğü, devletlerin hak sahiplerini üçüncü kişilerin müdahalesine karşı korumasını ifade ediyor ve burada ‘üçüncü kişiler’ de şirketleri de kapsıyor. Dolayısıyla maden şirketlerini de kapsıyor. Devletin koruma yükümlülüğü, üçüncü kişilerin müdahalesini bertaraf etmeye elverişli tedbirlerin alınmış olmasını gerektirir. Diğer bir ifadeyle, hakkı korumak için etkili bir yasal ve idari çerçeve kabul etme yükümlülüğüdür. Uluslararası insan hakları hukukundaki koruma yükümlülüğüne dayanarak BM Rehber İlkeler de, koruma yükümlülüğünün devletlerin etkili politikalar, yasalar, yönetmelikler ve kararlar yoluyla şirketlerin insan hakları ihlallerinin önlenmesi, soruşturulması, cezalandırılması, giderimi için uygun adımları atması gerektiğini belirtmektedir (Rehber İlke 1). Dolayısıyla, devletlerin ihlallere göz yuman yasal çerçeve kabul etmesi bu bağlamda doğrudan sorumluluğunu tetikler.

Maden Şirketlerinin Geniş Kapsamlı Sorumlulukları Var

İkinci sütun olan şirketlerin insan haklarına saygı gösterme yükümlülüğü ise, şirketlerin insan haklarını ihlal etmekten kaçınmasını, faaliyetlerinin insan haklarına olumsuz etkilerini araştırması ve ortadan kaldırmasını öngörmektedir. Burada, basit olarak zarar vermeme söz konusu değildir; şirketlerin pasif bir sorumluluğun ötesinde pozitif edimlerde bulunması gerekli kılınmıştır. Şirketlerin, sadece kendi faaliyetleri yoluyla insan hakları üzerinde olumsuz etkilere neden olması veya katkıda bulunması durumunda değil; ayrıca kendileri olumsuz etkiye katkıda bulunmasalar dahi, iş ilişkisi içinde oldukları şirketlerin faaliyetleri, ürünleri veya hizmetleri ile doğrudan bağlantılı olan olumsuz insan hakları etkilerini bakımından da farklı seviyelerde atmaları gereken adımlar bulunmaktadır. Şirketler bakımından da dar kapsamlı bir sorumluluktan bahsetmiyoruz bu bakımdan.

Yasalar, insan hakları yükümlülüklerini tam olarak karşılamıyor.

Enerji Torba Yasasında yer alan ve madencilik sektörünü ilgilendiren 6.madde çıkarıldı. Bu yaşam savunucularının mücadelesi sonucunda kazanılan bir başarı. Fakat yasaların tam anlamıyla çevre dostu olduğu söylenemez. Ülke kanunları yeterli gelmediğinde; çevre örgütleri, aktivistler ve vatandaşlar nereye başvurmalı?

‘Tam anlamıyla çevre dostu olduğu söylenemez’ dediğiniz noktada, ben bunu “Yasalar, insan hakları yükümlülüklerini tam olarak karşılamıyor” olarak anlıyorum. Ancak, uluslararası insan hakları hukukundan doğan devletlerin insan haklarına saygı gösterme, koruma ve gereğini yerine getirme yükümlülükleri devletlerin ‘tam anlamıyla çevre dostu olduğu söylenemez’ bir mevzuat çıkarmasını bu yükümlülüklerin ihlali olarak tanımlıyor. 

Anayasa’nın 90. maddesine de bu çerçevede bakabiliriz. Anayasa’da 2004 yılında değişiklik yapılmıştı ve bu değişik “… diğer yandan dünyada, gelişen yeni demokratik açılımlara uyum sağlanması açılıma uygun bir şekilde temel hak ve hürriyetlerin, evrensel düzeyde kabul edilmiş standart ve normlar ile Avrupa Birliği kriterleri seviyesine çıkarılması amacıyla kanunlarımızda düzenlemeler yapılması ihtiyacı temel yasamız olan Anayasa’da da değişiklikler yapma zorunluluğu doğurmuştur” şeklinde gerekçelendirilmişti. 2004 değişiklikleri kapsamında 90. maddenin son fıkrasına yapılan eklemeyle usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümlerinin esas alınacağı eklenmiştir.

“Şirketlerin İnsan Haklarına Saygı Gösterme Sorumluluğu Mevzuata Uygunluk Göstermekten Fazlasıdır”

Anayasa’nın 90. Maddesindeki bu hüküm, esasen devletin yükümlülükleri bağlamında hareket edeceğine dair taahhüdünü Anayasa’da ifadesidir. Çünkü, bu hüküm mahkemelere, yasa hükmüyle temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası antlaşmalar çeliştiğinde yasaya değil uluslararası anlaşmaya öncelik ver diyor. Aynı zamanında, yasama organı yönünden de kabul edilecek yasaların, temel hak ve özgürlükler bakımından uluslararası antlaşmalara aykırı hükümler içerme diyor. Dolayısıyla, yasa tasarılarının hazırlık süreci de dahil olmak üzere yasama organı da bunu gözetmelidir.  

Sorunuz bağlamında özellikle vurgulanması gereken ise, BM Rehber İlkeler’in ikinci sütunda şirketlere yönelik ilkelerin başlangıcında şirketlerin, insan haklarına saygı gösterme sorumluluğunun devletin insan hakları yükümlülüklerini yerine getirme becerisinden veya isteğinden bağımsız olduğunu kabul etmektedir (Rehber İlke 11). Yani, şirketlerin insan haklarına saygı gösterme sorumluluğu ülke mevzuatına uygunluk göstermekten fazlasıdır. Bu açıdan, şirketler devletin koruma yükümlülüğünü karşılamayan yasalarına uyuyorum diyerek bu sorumluluğu bertaraf edemez. 

“BM Rehber İlkeleri, ‘Ulusal Eylem Planı Hazırla’ Diyor ama Türkiye Hiçbir Adım Atmadı”

2011’de Birleşmiş̧ Milletler İnsan Hakları Konseyi’nde kabul edilen ‘BM İş Dünyası ve İnsan Hakları Rehber İlkeleri’nin getirdiği yükümlülükleri şirketler ve devletler açısından bağlayıcılığını değerlendirebilir misiniz? Hükmü yok mu bu ilkelerin? 

BM Rehber İlkeleri, yasal bağlayıcılığı olmayan bir metin (soft law) niteliğinde. Ancak, devletler bakımından yukarıda detaylı olarak bahsettiğimiz gibi koruma yükümlülükleri, devletlere karşı ileri sürülebilmesinde bu ilkelere dayanak oluşturuyor.

BM Rehber İlkeler de bu bağlamda, devletlerin bir Ulusal Eylem Planı (National Action Plan) hazırlamasını ve bu plan kapsamında mevcut yasalarını BM Rehber İlkeler’deki esaslar çerçevesinde gözden geçirip gerekli adımları buna göre atmasını söylüyor. Türkiye henüz bu konuda hiçbir adım atmadı, en azından bu yöndeki niyetini veya planlamasını kamuoyu ile paylaşmadı. Dünya genelinde ülkelerin durumu ise globalnaps.org sayfasından izlenebilir. Görülebileceği gibi eylem planının üçüncü revizyonunu yapan ülkeler mevcut.

BM Rehberi Şirketler İçin Durum Tespit Zorunluluğu 

BM Rehber İlkeleri’nin şirketlere karşı doğrudan ileri sürülebilmesi bağlamında da son birkaç yıldır yeni bir dalga ile karşı karşıyayız. BM Rehber İlkeleri, şirketlerin insan haklarına saygı gösterme sorumluluğunu yerine getirebilmek için uygun politika ve süreçler oluşturması gerektiğini benimsemektedir. Bu süreç, şirketlerin kendi faaliyetleri ile doğrudan bağlantılı faaliyetlerinin neden olabileceği veya katkıda bulunabileceği olumsuz insan hakları etkilerinin tespit edilmesi, önlenmesi, azaltılması ve nasıl ele alındığının açıklandığı ve süreklilik gösteren bir ‘insan hakları durum tespit süreci’ (human rights due diligence) olarak tanımlanmaktadır. 

Karşı karşıya olduğumuz bu yeni dalga, şirketler için insan hakları durum tespit sürecini zorunlu kılan ve yaptırım öngören yasaların kabul edilmesidir. Şu anda Birleşik Krallık, Hollanda, Avusturalya ve Fransa’da sektör ve yaptırım bakımından farklı içeriklerde kabul edilmiş yasalar söz konusudur. Almanya ve İsviçre’de de yasa taslakları hazırlanmaktadır. Tüm bunlara ilaveten, Avrupa Birliği de insan hakları durum tespit sürecini zorunlu kılan ve yaptırım öngören bir regülasyon üzerinde çalışmaya başlamıştır. Özellikle yaptırımları güçlü bu yasalar, BM Rehber İlkeleri’ni içererek şirketler bakımından da soft law niteliğini, yasal olarak bağlayıcı hale (hard law) dönüştürmektedir. 

Maden Şirketleri Uluslararası Şikayet Mekanizması NCP’ye Şikayet Edilebilir

Son olarak, OECD Çokuluslu İşletmeler Rehberi’nden (OECD Rehberi) ve öngördüğü şikayet mekanizması olan NCP’den bahsedebiliriz. (National Contact Point / Ulusal İrtibat Noktası) 1976 yılında kabul edilen OECD Rehberi’nde, karşılaşılan gelişmeler çerçevesinde çeşitli değişiklikler yapılmıştır. En son değişiklik, BM Rehber İlkeleri’nin kabul edilmesi üzerine 2011 yılında yapılmış ve bu değişiklikle OECD Rehberi’nin insan haklarına ilişkin bölümü BM Rehber İlkeleri’ne uyumlu olacak şekilde değiştirilmiştir. Bu değişiklik sonucunda, maden şirketlerin veya diğer sektör şirketlerinin yaptığı insan hakları ihlalleri şikayet mekanizmasına taşınabilmektedir. Şikayet mekanizmasının tavsiye kararı vermesi, mahkeme kararı bu kararın uygulanmasını sağlamamaktadır. Fakat, OECD Rehberi’ni kabul eden ülkelerin NCP’leri tarafından verilen 400’e yakın karar bulunmaktadır ve bu kararlar, şirketlerin insan hakları sorumluluğunun kapsamını belirlemede önemli kaynak oluşturmaktadır. Türkiye de OECD Rehberi’ni kabul etmiştir. Dolayısıyla, özellikle Türkiye’de faaliyet gösteren çokuluslu şirketler bakımından OECD Rehberi’ne dayanarak NCP’ye başvurmak mümkündür. Buna ilişkin en yakın tarihli örnek Zeynel Bey Türbesi’nin taşınması bağlamında Hollanda NCP’sine yapılmıştır. Hem bu şikayete ilişkin belgelere, hem de tüm şikayetlere ilişkin belgelere www.oecdwatch.org adresindeki veritabanından ulaşılabilir.    

BM Rehber İlkeleri’nin, şirketlerin ihlal edebileceği insan hakları bakımından bu hakları sınırlı olarak saymadığını da hatırlamak gerekir. BM Rehber İlkeleri, şirketlerin ihlal edebileceği hakları tahayyül ederken, asgari olarak İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nde, BM Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nde, BM Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nde ve İLO’nun temel sözleşmelerinde tanımlı hakları göz önüne almamız gerektiğini ifade ediyor.

“Madencilik ve İnsan Hakları Çalışma Grubu Genel Bir Çerçeve Çizmekte”

Madencilik faaliyetlerinin insan hakları üzerindeki etkilerini araştıran 7 sivil toplum kuruluşundan oluşan, Latin Amerika‘daki ‘Madencilik ve İnsan Hakları Çalışma Grubu’ madencilik sektörünün hangi hak ihlallerine neden olduğuna dair bir çerçeve çizer mi? Türkiye’de büyük halk eylemlerine sebep olan madencilik faaliyetlerini örnek gösterebilir miyiz? 

Madencilik sektörü, faaliyetin kendisine ilişkin olumsuz insan hakları etkilerinin olmasıyla ilintili olarak riski belirgin sektörlerin başında geliyor. Tıpkı, inşaat sektöründe, tekstil sektöründe olduğu gibi. Dolayısıyla, madencilik sektörüyle ilgili olumsuz insan hakları etkileri için global bir tespit yapmak mümkün. Faaliyetlerin çevresel, ekonomik, sosyal ve kültürel olumsuz etkileri ilgili ülkenin kendine özgü koşullarına göre değişiklik gösterse de temelde bu başlıklar altında sayılmaktadır. Latin Amerika’daki Madencilik ve İnsan Hakları Çalışma Grubu’nun çalışmaları da hak ihlalleri bakımından genel bir çerçeve çizmekte.

BM Rehber İlkeleri’nin, şirketlerin ihlal edebileceği insan hakları bakımından bu hakları sınırlı olarak saymadığını da hatırlamak gerekir. BM Rehber İlkeleri; şirketlerin ihlal edebileceği hakları tahayyül ederken, asgari olarak İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nde, BM Uluslararası Medeni ve Siyasal Haklar Sözleşmesi’nde, BM Uluslararası Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nde ve İLO’nun temel sözleşmelerinde tanımlı hakları göz önüne almamız gerektiğini ifade ediyor.  BM Rehber İlkeleri, aslında ‘insan hakları durum tespit süreci’ söz konusu faaliyeti tüm bu geniş hak skalasında düşünerek olumsuz etkileri buna göre belirlemeyi içeriyor.

OECD Çokuluslu İşletmeler Rehberi, 2011 yılında BM Rehber İlkeleri’ne uyumlu hale getirildikten sonra yüksek risk içeren sektörler bakımından ‘insan hakları durum tespit süreci’nin nasıl yapılması gerektiğine dair kılavuzlar yayınlamaya başladı. Bu kılavuzlardan biri de maden sektörüne yönelik. Bu kapsamda hangi haklara bakmak konusunda yönlendirici önemli bir kaynak.